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宏观调控年中之变:基建春风至 政策风暴来袭

作者:安徽安贵大宗商品交易中心 来源:http://www.ahagi.com/ 时间:2018-08-06 10:14

  宏观调控年中之变:基建春风至

  中国基建迎来了解冻的春风。

  一家土木工程咨询公司经营部门负责人陈桦(化名)在7月下旬变得格外忙碌,其业务咨询量在过去半个月时间提升超过3成,这与2018年上半年各种咨询、设计、回款业务几乎冻结的情况,形成了鲜明对比。

  陈桦所在的公司为一些省份的公路投资公司提供项目设计和咨询业务,这是公路项目建设的第一环——它意味着之后的几个月,这股解冻的“春风”将会逐步吹过公路项目立项审批、筹资等各个环节,并最终拂向聚集了劳动力和各种建材、设备的施工场地。

  公路建设是中国基础设施投资中极为重要的板块,2017年公路投资超过2万亿元,而基础设施建设投资总计则为14万亿元。在2018年上半年,受到PPP项目清理、地方政府财政谨慎、投融资平台表外渠道受阻等影响,中国基础设施建设降速,其中尤以公路投资为甚。“我们都说上半年在公路行业在抱团取暖”。陈桦对经济观察报表示。

  2018年上半年中国正在经历一次巨大的转变,防范化解重大风险作为三大攻坚战之首被政策层频繁提及,在这一攻坚战中,稳定宏观杠杆率成为一个关键性指标。与此同时,国际形势出现的变化让中国经济的充满了变数,不断暴雷的债务风险、P2P更增加了这一不确定性。

  7月下旬,形势急转。从发改委、交通运输部到国务院常务会议并最终至中央政治局会议,一系列新的表述不断出现,基础设施建设的重要性再次被凸显,7月31日的中共中央政治局会议中提出“加大基础设施领域补短板的力度”。“目前重提基础设施投资有现实性,有必要性,要先把经济稳住,但是也要看到目前中国固定投资产出比在不断降低,是否能够起到良好的效果还需要观察。此前的经历已经显示,这一模式对中国经济带来的并不一定都是积极的影响”,国家行政学院经济学部教授冯俏彬对经济观察报表示。

  基建投资春风至

  陈桦是突然察觉到转变的。

  7月下旬开始,一些此前停滞的公路项目有了活跃的迹象,咨询业务开始迅速提升。在过去的半年时间中,陈桦一个月几乎有一半的时间会呆在公司所在地上海,但是最近的十五天时间中,陈桦几乎都在出差的途中。

  前来咨询的项目大部分是各省的高速公路PPP项目。从2017年年底开始,由于PPP项目库清理、审批放缓等多种因素的影响,这些项目在持续半年的时间中几乎冻结,一些省份的公路设计院甚至处于半停工的状态。一个中部省份曾经委托陈桦参与三条公路项目的咨询和设计,但是在2018年上半年,三条项目中有两条落空,还有一条公路回款金额不足设计费用的30%。

  政府部门也开始加足马力推动项目的审批,一位地方交通系统人士对经济观察报表示,其所在的省份公路项目审批部门,最近一段时间开始加班加点进行项目审批,一批在上半年停滞的项目又重新启动。

  7月31日,广东省副省长陈良贤在广东省交通基础设施建设推进会中直接提出要提高审批效率,加快办理报批手续,并且提出要“狠抓建设进度”。

  如果把视野拉开,就会察觉到这一变动早已出现迹象。7月16日,国家发改委投资司奔赴北京、上海等多地进行了交通基础设施投融资的实地调研。而一位接近政策层的人士对经济观察报透露,在未来的一周时间中,投资司还将再组织一次针对基础设施投融资的实地调研,以期了解目前基础设施投资,特别是公路投资的现状和症结。

  政策风暴来袭

  中国各个层级政府部门表态为这种转变提供了解释。

  7月16日,发改委政策研究室主任严鹏程在当天的宏观经济运行情况发布会中表示 “下半年将以补短板为重点,适度扩大有效投资”;紧接着,7月23日召开的国务院常务会议中提出“推动有效投资稳定增长,是推进供给侧结构性改革补短板、巩固经济稳中向好势头、促进就业的重要举措。”7月31日,交通运输部部委会议提出要加快完善增加交通运输有效投资工作方案,并且要有效压缩交通建设项目部内审批时间。

  最终于7月31日召开的中共中央政治局会议为这一系列的政策表态落定了最后一锤。该次以“分析研究当前经济形势和经济工作”为主题之一的会议明确提出要稳投资,要加大基础设施领域补短板的力度。

  以公路为代表的交通基础设施是整个基础设施建设中最为关键的一环,在2016年12月,国务院曾经发布过一份《中国交通运输发展白皮书》,白皮书中明确提出“交通运输基础设施投资是经济稳定增长的助推器”。

  梳理中国经济发展脉络,每在经济增长遭遇波动之时,交通基础设施投资特别是公路投资就会出现大幅度增长。

  1988年,交通基础设施建设首次列入政府工作报告重点,开始作为一项宏观经济工具被频繁使用。1998年,亚洲金融危机爆发,公路建设投资增速迎来历史性拐点,全年完成2168亿元投资;2008年,世界金融危机爆发,一系列刺激政策接连释出,2009年高速公路开工9000公里,完成投资9668亿。即使在目前整个基础设施建设投资总量中,交通基础设施投资依然占据了重要的地位,2017年公路投资、铁路投资总量接近3万亿。

  16条停滞的项目

  2017年年底,云南省一家公路投资建设公司上马了18条PPP高速公路,但是进入2018年上半年,仅仅有两个项目在正常推动,其余的16个项目均处于停滞的状态。

  该公司相关人士对经济观察报表示,阻碍项目推动的关键因素并不在于投资建设公司本身,实际上扮演者地方投融资平台的建设公司在过去的一年已经储备了足够的资金,目前仍然有100亿-200亿元左右的资金存量,完全可以推动这些项目的落地,关键在于政府财政资金配套难以到位。“在实际操作中,这些PPP项目社会资本和地方财政支出大约是7:3的比例,我们7的部分基本没有问题,但是地方财政需要配套支出的3拿不出来,甚至是连拆迁款都无法到位,这就导致了项目的停滞”,该人士对经济观察报表示。

  中国公路投资的资金主要依靠于财政资金、银行贷款两个部分,其中,中央财政资金主要用于补贴公路建设的两端,即高速公路和农村公路,而在地方债管理细化前,地方财政支出很大比例是政府投资平台的贷款。经济观察报获得的一份数据显示,在2017年公路建设到位资金中,接近40%的比例来自于银行贷款,而地方财政部分则超过了30%。

  一些省份捉襟见肘的地方财力正在成为制约中国公路基建复苏的关键因素。陈桦对经济观察报表示,在2018年上半年地方财力较好的省份公路投资放缓主要是受到审批的制约,但是而一些中西部省份项目放缓甚至下马的原因则直接指向了地方财政的乏力。

  从2015年开始的地方债务管理将地方财政和投融资平台做出了切割,2017年年底至今的PPP管理则进一步明晰了资本金部分地方财政支出和投融资平台社会资本的区隔,这也意味着在未来交通基础设施建设投资潮中,地方政府需要实打实的进行财政投入。

  在即将到来的基建春风中,地方财力能够短时间得到补充吗?

  财政发力

  2018年年中,财政政策的力度再次受到关注,7月23日的国常会提出“积极的财政政策要更加积极”,普遍被解读为在相较于货币政策,2018年下半年,在投资领域财政将会扮演更加重要的角色。

  冯俏彬对经济观察报表示,在赤字约束的背景下,积极的财政政策将会体现在推动既有财政计划的落地,包括年初政府工作报告中所提出的1.35万亿元地方政府专项债券。

  专项债被认为是下一步中国“积极财政政策”的一个重要抓手,连同地方政府一般债券被视为在对地方投融资平台进行切割后,为地方财政举债开放的“前门”。

  按照经济观察报获得的数据显示,2018年在总计1.35万亿元的地方专项债券中,收费公路专项债限额超过900亿元,但目前发行量尚不足150亿元,仅有陕西、广州两个省份发行了这一债券,且都是在7月才正式落地。

  地方政府收费公路专项债是地方政府专项债中的一个品类,按照年初政府工作报告中的数据,2018年地方政府专项债限额为1.35万亿,按照财政部披露的数据显示1-6月专项债券累计发行3673亿元。

  2017年收费公路专项债开始落地的第一年,多个省份总计发行了400亿元收费公路专项债,也未达到总计700亿的限额。一位地方交通系统人士对经济观察报表示,由于专项债属于地方政府债务,有一整套严密的程序,因此推进进度较慢。

  一位交通行业专家对经济观察报表示,受专项债发行额度的限制,部分省份只能获得几十亿元的配额。由于专项债只能投向政府收费公路的建设,不能用于PPP项目,而政府收费公路项目不能进行贷款,项目的资金来源只有预算资金和专项债两部分组成,全省专项债务额度通常连一个项目的资金需求都达不到。同时专项债的发行要求项目在财务上能够自求平衡,意味着政府要补助更多的财政资金,在一定程度上加大了地方财政的负担。

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